对市政协十三届三次会议第8078号提案的答复

周立岩委员：

您提出的关于《以三变改革推进乡村振兴》的提案收悉，现答复如下：

首先感谢您百忙之中，研究、关心“三农”工作。您对农村“三变”改革中存在的问题及建议，给我们提供了针对性的指导与借鉴作用。经与协办部门会商，分几个方面进行答复。

一、关于“改革措施配套不全，法律关系复杂化”问题

随着农村“三变”改革的深入推进，配套措施不全、法律关系复杂化的问题逐步显现。为此，各相关部门积极谋划，超前作为，出台相关政策，抓好配套改革，为推动农村“三变”改革不懈努力。

市自然资源局，把“三变”改革列入了重点工作中，认真研究武进土地制度改革试点经验，梳理相关政策文件，积极做好农村“三变”改革工作。

（一）夯实基础，做好农村土地制度改革准备工作。一是坚持规划先行，优化镇村布局。编制印发《连云港市市区镇村规划编制审查办法》，加快镇村布局规划优化，促进城乡多元特色化建设发展。积极指导村庄规划编制工作，将村庄分为规划发展型、规划控制型及新型农民社区等类型，编制“多规合一”的村庄规划，在村域内形成“一张蓝图、一本规划”。二是明晰土地产权，稳步推进农村不动产登记。组织开展农村建设用地调查，全面查清农村村庄内部土地利用现状；以第三次国土调查工作为契机，开展农村不动产登记权籍调查，为后续农村不动产登记工作提供数据基础支持。同时，开展农村宅基地和农房统一登记发证试点工作，灌云县颁发了首本农村宅基地和农房统一的不动产权证书，灌南县颁发了首批特色田园乡村不动产权证书。三是扩大地价监测范围，逐步统一建立城乡基准地价。实现地价动态监测与基准地价更新市区范围全覆盖，通过系数调整，建立各类公共管理与公共服务用地与工业、商业、住宅三大基准地价互联体系。从2018年起，探索将基准地价范围扩大至国有农用地，为集体建设用地入市改革打好基础。

（二）积极谋划，抢抓农村土地制度改革先机。一是研究集体经营性建设用地入市机制。探索对农村集体经营性建设用地的入市范围、入市途径、入市主体、入市方式、入市程序、收益管理、交易规范、法律责任等进行细化和明确；认真研究土地增值收益调节金的征收及使用管理办法。二是研究宅基地有偿使用、有偿退出政策。探索宅基地有偿使用范围、标准、有偿使用费收费主体和方式，探索通过土地综合整治、就地合理利用、政府回购等方式实施宅基地自愿有偿退出。三是研究农民住房财产权和集体经营性用地使用权抵押政策。探索建立由政府、银行、保险公司等多方构建的合作平台和风险共担的机制，严格农民住房财产权抵押登记与贷款申请审查，妥善处理贷款纠纷，降低农民住房财产权抵押风险。

市财政局，积极建立政策性农业信用担保体系，引导金融资本支持新型主体发展。如根据国家财政部、农业部、银监会先后出台的《关于印发〈关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见〉的通知》（财农〔2015〕121号）和《关于做好全国农业信贷担保工作的通知》（财农〔2017〕40号）等文件，围绕“拓展职能抓服务、打造平台促发展”的主题，积极与省农担公司对接，推动“江苏农担连云港分公司”于2018年 11 月 28 日正式成立，努力建设“服务到位、便利到位、跟踪到位”的财政金融服务体系，引导金融活水助推我市实体经济发展，破解我市农业发展的资金瓶颈。江苏农担连云港分公司坚持聚焦支小支农融资担保主业。

（一）坚持政策性融资担保机构准公共定位。服务对象聚焦家庭农场、种养大户、农民合作社、农业社会化服务组织、中小微农业企业等农业适度规模经营主体，确保单户 300 万元以下贷款担保额不低于总担保额的70%。

（二）降低融资成本。江苏农担连云港分公司按照不超过 1%的低担保费率为农业经营主体提供担保服务，金融机构（银行）按照基准利率上浮不超过 20%给农业经营主体放贷。

（三）健全“政银担”风险分担补偿机制。签署战略合作协议，结成利益共同体，形成“2：2：6”的风险分担模式。　　　　

（四）引导金融服务向县域和乡镇延伸。牵头与县区签订协议，设立风险补偿金 2000 万元，农担业务范围扩大到了全市，江苏农担连云港分公司将按照20 倍进行放大，为我市农村产业融合发展提供金融支持。

市金融监管局，不断探索金融配套措施，完善金融支持体系建设。

（一）不断健全涉农金融组织体系。近年来，我市高度重视金融组织体系建设，持续开展金融机构引进和组建工作，督促涉农银行机构持续下沉业务重心，发挥农村中小金融机构主力作用，规范发展各类涉农金融组织，农村金融有效供给能力不断提升。2016-2018年期间，我市共设立旨在服务“三农”的农村小额贷款公司1家，设立三农专业担保机构2家；10家农村小额贷款公司累计发放涉农贷款14.93亿元。截至2018年末，我市共有农村中小银行机构16家（其中农村法人银行机构9家）、农村小额贷款公司10家、三农专业担保机构2家、农民资金互助合作社25家。农村中小银行贷款余额850.46亿元，农村小额贷款公司注册资本7.35亿元、贷款余额7.09亿元，“三农”担保业务余额14.4亿元，农民资金互助合作社互助资金投放3.89亿元。

（二）积极开展农村地区金融产品服务创新。2016年，东海成为全省第一批农村“两权”抵押贷款试点县，2016-2018年期间，累计发放农村承包土地的经营权抵押贷款11.42亿元。

（三）不断拓宽农业企业融资渠道。2018年，出台了推进企业上市挂牌政策意见，极大地推动了包括农业企业在内的全市优质企业上市发展。2016-2018年期间，全市共有3家农业企业在新三板挂牌，通过股权融资2.6亿元；共有25家农业企业在上海、江苏等区域性股权交易中心挂牌。特别是2018年，江苏股权交易中心为农业企业量身打造了“农业板”，我市立刻行动，推动19家农业企业成功挂牌，其中3家实现股权融资，融资金额3.03亿元。目前，已筛选10家农业企业进入上市挂牌企业后备库进行重点培育；沃田集团正在加紧推进上市工作，计划于2019年上半年报省证监局辅导备案。

市农业农村局，不断推动农村综合改革向纵深发展。

（一）完成了农村集体资产清产核资工作，摸清农村集体家底。根据省《清产核资工作的通知》要求，市下发了《清产核资工作方案》，组建了市清产核资领导小组，举办了全市农村集体资产清产核资培训班，利用媒体加大宣传力度，建立了月报、季报制度。2018年底全面完成了农村集体资产清产核资工作，摸清了农村集体资产的底数，为三变改革打下了坚实的基础。

（二）实现了农村集体产权制度改革大头落地，促进“三变”改革。2018年，根据中央和省委相关文件要求，市委市政府下发了《关于加快推进农村集体产权制度改革的意见》，成立了市领导小组。市业务主管部门开展了业务培训，组织各县区农村工作部门进行了“推磨式”的检查指导。到目前为止，83%的村完成了农村集体产权制度改革工作。

（三）全面推行了五项监管机制，规范农村集体资产管理。2018年，市两办下发的《关于健全五项监管机制规范农村基层治理的实施意见》，市农业农村主管部门狠抓落实，全面建立了乡镇三资代理服务中心，代理村级会计核算和三资管理业务；全面推行村务卡制度和非现金结算制度，搭建了市三资监管平台，实现了远程监控；大力建设县乡两级农村产权交易市场，规范了农村集体产权交易行为，促进了农村集体增收，维护了农村稳定。

下一步，市农业农村局、自然资源、财政、金融等相关部门，将根据市委市政府《关于加快推进农村集体产权制度改革的意见》要求，加大政策支持力度，注重改革的系统性、协同性，与正在推进的“三变”改革搞好衔接配套，发挥改革的综合效应。如建立健全有利于推进农村集体产权制度改革综合政策体系；落实税收优惠政策，对进行股份合作制改革后的农村集体经济组织承受原集体经济组织的土地、房屋权属，免征契税；完善金融机构对农村集体经济组织、新型农村经营主体的融资、担保等政策，逐步扩大有效抵押物范围，健全风险防范分担机制。

二、关于“产权制度改革基础性工作不完善”问题

总体来看，我市农村集体产权制度改革处于起步阶段，基础性工作不够完善。2018年4月，市委市政府根据中央、省委文件相关要求下发了《关于加快推进农村集体产权制度改革工作的意见》，提出了推进农村集体资产分类改革。一是对经营性资产，如用于经营的房屋、建筑物等，着重将资产折股量化到本集体经济组织成员，健全集体资产运营的管理、监督和收益分配机制。二是对资源性资产，如土地、森林等，着重全面完成承包土地确权登记颁证，建立健全资源性资产台帐管理制度，防止资产流失和闲置浪费。三是对非经营性资产，如用于公共服务的教科文卫体等设备设施，重点探索集体统一运营管理有效机制。目前，全市已完成了1245个村的集体产权制度改革，占总村数的83%，确定农村集体经济组织成员数333.21万人，量化集体资产9.94亿元，今年底要全部完成。这次推行的农村集体产权制度改革仅限于农村集体经营性资产的改革。

农村产权制度改革政策性强，涉及面广，它关系到广大农民群众的切身利益，关系到农村稳定，不仅是经济问题，也是政治问题，因此，改革必须稳妥有序推进。对于农村集体资源性资产、非经营性资产的产权制度改革，目前农村承包土地的确权登记颁证工作已经完成。今后将根据上级文件要求进行探索和试点，有序推进资源性资产与非经营性资产的分类改革，待时机成熟，再作面上推广。

三、关于“成员资格界定问题”

2015年市两办根据国家和省政策规定，下发了开展农村集体产权制度改革的试点意见，对农村集体产权制度改革工作进行试点，对成员资格界定问题进行了实践层面的探索。因成员资格界定条件不明确，集体经济组织注册登记政策没有落地等原因，但改革试点面不大，到2017年底，全市累计完成了81个村试点改革。改革试点期间，农村集体产权制度改革中成员资格界定问题都是原则性的规定，具体操作时，一个地方一个样，个别村对“外嫁女”、“入赘男”、过继子女等成员资格界定方面，难免会出现不同情况，多数人侵犯少数人权益的问题难以避免。2018年4月，市委市政府出台了《关于加快推进农村集体产权制度改革的意见》，对改革中成员资格界定作了明确的原则性规定。2018年5月，《江苏省农村集体资产管理条例》颁发，从法律层面上，对成员资格界定作出明确具体的“八条”规定，成员资格界定问题得到了有效解决，这也为加快推进农村集体产权制度改革提供了有力的法律支撑，广大农民群众对改革中的成员资格界定较为满意，无一例因产权制度改革中成员资格界定引发的集访事件。

四、关于“股权管理缺乏指导性意见”问题。

2018年市委市政府出台了《关于加快推进农村集体产权制度改革的意见》，对农村集体资产股权管理作出了原则性的规定。如股权设置与管理提倡实行“量化到人、固化到户”，一般不随人口增减变动而调整;确需调整的，可由集体经济组织成员协商决定。探索农民对集体资产股份有偿退出办法，现阶段可以在本集体内部转让或者由本集体赎回，农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织范围。

2018年5月，《江苏省农村集体资产管理条例》颁发，对农村集体资产股权管理作出了原则性的规定。如第四十五条，折股量化到农村集体经济组织成员的农村集体资产股份，作为成员参与集体收益分配的依据。农村集体资产股份可以在本集体经济组织成员之间转让，也可以由本集体经济组织赎回，但不得向本集体经济组织成员之外的人员转让。农村集体资产股份可以依法继承。本集体经济组织成员之外的人员通过继承取得股份的，不享有表决权，但章程另有规定的除外等。

上述市委文件与省《条例》有关股权管理的规定都是原则性的，没有单独下发的明确具体的指导性意见，需要以后根据中央和省相关文件要求和工作部署，在试点的基础上，结合本地情况，出台指导性意见。

五、关于“农村经营管理人员的综合素质亟待提高”问题

到2018年底，全市乡镇农经人员555人，全市村会计1738人。总体来看，由于我市农村经营管理人员工作压力大，条件艰苦，报酬待遇较低，骨干流化、人员老化、学历结构层次较低、素质不高等问题比较突出。对此，各级各部门也高度重视，采取切实措施，有效弥补了短板，推动农村集体产权制度改革不断深入，三资管理不断规范。

（一）加强业务培训，提高人员素质。如自2015年开始农村集体产权改革试点以来，市农村主管部门每年都组织若干期农村集体产权制度改革、农村集体资产管理等政策培训班，讲明政策要求，开展业务交流。尤其是2018年，市委市政府下发了加快改革文件，市县乡三级层层组织培训，做到各级农经人员对改革政策、步骤、原则等胸有成竹。如赣榆区、灌云县每年都结合农经工作需要，对村会计轮训一遍，有效提高了村会计的业务水平。2019年初，市农业农村局组织了一期全市乡镇代理会计参加的村会计电算化培训班，参训人员110人次。

（二）建立乡镇三资代理中心，壮大了乡镇农经队伍。2018年，全市83个乡镇和涉农街道全部建立了乡镇三资代理服务中心，配备了专业人员，改善了人员构成，壮大了乡镇农经队伍，提高了农村集体三资管理的专业化、规范化水平。

（三）适时更新村会计，保障村会计报酬待遇。近年来，我市村会计每年保持8%的更新率。如灌云县针对村会计年龄较大的问题，2018年对超过60岁的村会计统一进行更换，并进行了业务轮训。针对村干部报酬过低的问题，省相关部门下文提高村会计等村干部报酬待遇。如2019 年省委组织部、省财政厅联合下发了《关于进一步加强村级组织运转经费保障工作的通知》（苏组通﹝2019﹞25 号），规定从今年起，村级组织运转经费从20万元提高到38万元。从今年7月1日起，村党组织书记的基本报酬不低上一年度本县区农民人均可支配收入的2倍，村会计的报酬待遇按村党组织书记一定比例相应提高，村会计、村书记、村委会主任三大员为村定额补贴干部，其基本报酬一直都是由县级财政部门通过“一折通”直接打卡到村干部个人。村会计报酬待遇的提高，将增加村会计岗位吸引力，增加新鲜血液，促进队伍年轻化，提高村会计队伍综合素质。

（四）保障工作经费，促进改革深入推进。各级党委和政府都高度农村综合改革，在农村产权市场建设、乡镇农经阵地建设方面不断加大投入，为深化改革提供了有力的坚强保障。像农村产权交易市场的建设，实现了县乡村三级全覆盖；农村产权制度改革中的集体资产股份证书的印发，省文件明确规定由县区政府负责。

六、农村产权交易市场建设情况

近年来，尤其是2018年以来，我市狠抓农村产权交易市场建设，规范农村产权交易行为，做到了“应进必进”，促进了农村各类产权的流转，增加了集体收入，还加强了基层党风廉政建设，维护了农村稳定，为农村“三变”改革提供强有力产权交易的市场保障。

认真落实省《关于农村集体资产资源流转全部进场交易的通知》要求，2018年，市两办下发了《关于健全五项监管机制规范农村基层治理的实施意见》（连委办发〔2018〕70号），强化县乡两级农村产权交易市场建设，实行周报制度，进度慢的由纪检部门督促推进。五项监管机制的推行，有力推进了农村产权交易市场建设，规范了交易行为，促进了生产要素的有效流动和集体增收。2018年全市新建县级农村产权交易市场1个，共建县级农村产权交易市场6个，新建10家乡镇农村产权交易服务中心，全市共有82家乡镇农村产权交易服务中心，实现了县乡村三级农村产权交易市场全覆盖。2018年度全市农村产权上线交易量突破17亿，同比增幅43%，溢价额1.66亿，溢价率11%，实现了集体资产资源发包、工程发包的公开公正公平，减少了暗箱操作。如赣榆区宋庄镇宋庄村2018年290亩淡水渔塘发包，标底29万元（每亩1000元），经8人抬标，中标价58万元，溢价率100%，仅此一项村集体增收29万元；赣榆区青口镇杨坨村2017年海滩发包，标底230万元，中标额553万元，溢价率140%。2018年全省农村产权市场建设现场推进会在赣榆区召开，推广了赣榆区“三联四通”经验。

　　

　

连云港市农业农村局

2019年7月1日